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研究 | 敏承华朱刚：联合国教科文组织非物质文化遗产保护趋势研究（上）

时间：2023-07-22 来源：中国工艺美术学会浏览量：99 分享：

在文化遗产领域内，以联合国教科文组织为核心的保护实践深入影响了全球的遗产化进程。不可否认，该组织在文化领域内的突出影响力与其自身的职能定位存在直接联系—其致力于在人类共同的价值及理想基础上为人与人之间的对话创造条件，并通过对话在全世界实现可持续发展，达到尊重人权、相互尊重、消除贫困的基本目标①。为实现上述目标，该组织积极发挥在教育、科学、文化及信息沟通等方面的特殊功能，并通过国际公约的制订和履行、协助缔约国发展和实施文化和遗产政策、广泛地设立各种实验性项目等举措，为人类文化多样性及创造力的维持及促进提供了坚实的基础。换言之，在文化和遗产的领域内制订各种国际公约，本身即是教科文组织发挥其核心职能的具体表现。在该组织的框架下，国际法律文书一般采取公约、宣言、宪章、建议案等形式。相对而言，公约这种国际法律文书的形式对相关缔约国具有更强的约束力。据统计，在1946年至2015年之间，教科文组织的会员国共起草并通过了30部公约、13部宣言和34部建议案。其中，在文化领域，该组织共通过了7部国际公约：《世界版权公约》（1952、1971）、《武装冲突情况下保护文化财产公约》（1954）、《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》（1970）、《保护世界文化和自然遗产公约》（1972）、《保护水下文化遗产公约》（2001）、《保护非物质文化遗产公约》（2003，以下简称《公约》）、《保护和促进文化表现形式多样性公约》（2005）②。

在非物质文化遗产保护的领域内，虽然教科文组织所倡导的理念及其实践直接引发了非遗在国内的概念化及实践过程，但是既有研究多关注国家一级的遗产化进程，鲜有学者从国际政策的角度对教科文组织相关理念及其实践进行回溯、跟踪和分析。也因此，国内相关非遗政策的制订和实施，多体现为外部话语所引发的一种内部话语的被动式回应。例如经过近20年的发展，我国当前在《公约》框架下已列入遗产项目的数量虽高居第一，但联合申报项目仅有两项：“蒙古族长调民歌”（与蒙古国联合申报）和“送王船——有关人与海洋可持续联系的仪式及相关实践”（与马来西亚联合申报）。与之相对，法国现有已列入项目达26个，其中包括11个联合申报的项目（截至2022年）③。参考《实施〈保护非物质文化遗产公约〉操作指南》（以下简称《操作指南》）第一章第33条和第34条的规定：每个缔约国（尚无项目进入各目录以及相对项目较少的国家除外）每两年仅可提交一项申报材料，多国（两个国家以上）联合申报的材料享有优先性④。上述事实说明，在当前《公约》框架下，联合申报已成为一个重要的发展趋势，其他国家正积极利用相关规则抢占国际非遗话语权且已卓有成效。相较而言，我国对相关情况的了解及把握仍显滞后和被动。如果仍按既有思路开展非遗领域文化软实力的建设，那么将来其他国家在列入项目数量上赶超我国，说其只是时间问题，可能也并不完全是危言耸听。有鉴于此，从历时和共时维度出发对教科文组织非遗保护框架下国际文化政策实践进行详细的梳理和研究，可能将在下一阶段国内非遗研究和政策制订的相关实践中发挥更加重要的基础性作用：一方面，通过相关研究积极提升大众对于非遗的了解及认识，推动相关保护实践的有效开展，助力《公约》在国家一级保护工作的履行；另一方面，通过非遗学理研究向国际文化政策研究的视域扩展，为国家一级保护工作的政策制订提供有效的智力支持，同时也为我国在国际非遗领域打造文化软实力及话语权创造有利条件。

在上述意义上，本文的写作主要锁定教科文组织于2021年5月7日至27日召开的一次线上全球专家会议。鉴于已有学者对2003年《公约》框架下名录列入机制改革的基本过程有所介绍⑤，本文尝试另辟蹊径，以一种内部的眼光呈现那些过去不太受重视但对总体进程具有重要作用的细节，为相关读者和从业人员深入了解相关内容提供有益参考。正如其名称“2003年《公约》名录列入机制全球反思框架下的在线专家会议（第VI类）”（Online meeting of experts（Category VI） in the framework of the global reflection on the listing mechanisms of the 2003 Convention，以下简称“全球反思专家会”）所示，该会议旨在召集全球范围内的非遗专家及从业人员，围绕人类非物质文化遗产代表作名录（以下简称“代表作名录”）、急需保护的非物质文化遗产名录（以下简称“急需保护名录”）、最能体现《公约》原则和目标的计划、项目和活动（以下简称“优秀实践名册”）相关实践开展专业咨询，为《公约》及相关机制的全面发展提供来自全球的智力支持，尝试为此后召开的开放性政府间工作组会议（以修改《操作指南》为工作目标）提交具有操作性的专业建议。本文将从规章制度、历史背景、现实基础、内部观察四个部分对此次会议的主要内容进行介绍与分析，结语部分简要探讨了当前研究的意义和价值。

一、规章制度

此次全球反思专家会被定义为教科文组织的第VI类会议，但何为第VI类会议，又为何采取该会议形式？这就需要对《联合国教育、科学及文化组织基本文件》（2020年版，以下简称《基本文件》）进行研究。根据此文件，教科文组织召开的会议总体上分为两大类：一是以国家或政府、政府间组织或非政府国际组织为正式代表的代表性会议；二是正式代表以个人身份参会的非代表性会议（第1—3条）。根据该文件第5条，该组织召开的代表性会议有：国家间国际会议（第I类）、国家间国际会议之外的政府间会议（第II类）、非政府性会议（第III类）；该组织召开的非代表性会议有：国际大会（第IV类）、咨询委员会（第V类）、专家委员会（第VI类）、研讨班、培训班和进修班（第VII类）、专题讨论会（第VIII类）。以上述分类为依据，在《公约》框架下每两年召开一次的缔约国大会（General Assembly，最高权力机关）为第I类会议，每年年底召开的政府间委员会为第II类会议，二者均为代表性会议。非代表性会议与代表性会议的主要区别在于正式代表的身份，如以个人而非国家或组织身份参与会议，则该类会议属于非代表性会议。因此，此次全球反思专家会为第VI类会议，在范围上属于《基本文件》第6条b款规定之“教科文组织内部设立，并且具有其自身章程之机构的会议”⑥。

再看教科文组织《基本文件》第56条的“定义”：“专家委员会系为特定目的建立之委员会，其任务为：就本组织某一领域内计划之拟订及执行，或就本组织职权范围内任何其他问题向本组织提出建议或意见。专家委员会以报告形式向总干事提交研究成果，由总干事确定报告作何用途。”⑦根据该定义，此次全球反思专家会正是为改革名录列入机制而设立的专家委员会。秘书处在遴选时充分考虑了各国专家的学术背景、所在区域、性别平衡等因素。与会的34名非遗专家中，绝大多数都在各国的大学、研究机构、非政府组织中任职，同时也包括几位曾供职于教科文组织但以专家身份出席的官员，如爱川纪子（Noriko Aikawa-Faure）、赛西尔·杜维勒（Cécile Duvelle）、瑞克斯·斯密茨（Rieks Smeets）。上述人员的遴选，符合《基本文件》第59条的“与会者”第1点：“专家委员会成员以个人身份进行工作”⑧，及第2点：“专家委员会成员由总干事或各国政府根据总干事的要求个别指定”⑨。此外，根据同一条款第8点：“但总干事如从计划之观点出发认为必要时，可邀请会员国、政府间组织或非政府国际组织派观察员列席了解会议情况”⑩，秘书处还接受了一共57名已认证非政府组织、二类中心、缔约国代表作为观察员参与会议。

此外，本次会议以在线方式分数次召开，亦符合《基本文件》第61条：“总干事应确定专家委员会开会日期及地点”⑪，以及第62条：“1.总干事应制订专家委员会议程。2.议事日程不需提交专家委员会通过。但总干事可请委员会成员在议程内增列项目”⑫的规定。考虑到当时全球范围内新冠疫情的严峻形势，会议通过在线形式召开也符合各国疫情防控的要求。将会议分为两个阶段分别召开，也充分考虑到此类会议深度讨论和对话的基本特质，既能保证各位与会专家就既定话题充分发表见解，也能最大限度地保留实体会议中面对面互动的交流效果。本次会议的主题为“反思《公约》名录列入机制”。为实现真正意义上的反思，而非仅仅是表达一种姿态或者形式化的作秀，《公约》秘书处做出了周详的部署，较好地实现了《基本文件》对于第VI类专家会基本任务的定位：首先，在会议开始前数周，所有与会专家以及若干非与会专家共同参加了一次具有针对性的网络问卷调研，调研结果可作为当下各方对于《公约》名录列入机制基本认识的重要参考；其次，秘书处安排《公约》前秘书瑞克斯·斯密茨撰写了关于名录列入机制反思的历史背景的研究报告，为全球专家的讨论划定了历史维度的理论纵深，从理论上为当前的反思搭建了一种立体化的视野；最后，秘书处委派来自捷克的时任审查机构成员艾娃·库明科娃（Eva Kuminková）对网络调研的结果进行了统计分析。此外，结合《基本文件》第56条的“定义”——就本组织某一领域内计划之拟订及执行，或就本组织职权范围内任何其他问题向本组织提出建议或意见⑬，第VI类会议在《公约》的框架下应当负有较为重要的使命，这也是我们重点考察此次会议的根本原因。

二、历史背景

从历史来看，名录列入机制首次付诸实施当为2009年，是年首次有项目列入代表作名录、急需保护名录及优秀实践名册。一般认为，名录列入机制的主要作用当为协助全球各国、各社区认识到保护文化多样性以及活态遗产的重要性及必要性，同时借由文化遗产的保护提升国际合作与对话，促进国际社会的团结。在名录列入机制付诸实施10多年后，必然衍生出各种复杂的问题和情况，而其中有很大一部分都指向了名录列入机制的设计本身。回顾10多年来《公约》的实践，首次明确提出对名录列入机制进行反思的动议出现于2017年（LHE/19/14.COM/14）⑭。起因是该评审周期内由越南提交的一项从急需保护名录转入代表作名录的申请。笔者曾详细分析过该事件的发展全程，认为该项动议从设想到实现，与其说是《公约》灵活性的一种体现，倒不如说《公约》距离完善仍有一定落差。归根到底，虽然《操作指南》已述及已列入项目在不同名录之间转移的可能性，但其仅有第38段至第40段的笼统概述，并无具体的程序规定可资参考。质言之，《操作指南》仅仅指出已列入项目“可以”在不同名录之间进行转移，但对“如何”转移却未附有具体的指导性说明。事实上，越南在2017评审周期中完成了一项“不可能完成的任务”，因为在此之前项目转移只有理论而没有实践，而且相关程序也缺乏《操作指南》的条款支持。回顾一下越南的案例，或许能帮助我们更好地理解教科文组织展开名录反思的内在动因。越南将列入急需保护名录的“富寿省唱春”项目转入代表作名录的动议，是在2015年委员会第十届常会（纳米比亚）召开之前提出来的。当时越南直接向秘书处发出了申请，这也是整个转移程序中关键的第一步。根据《公约》第十条“秘书处”的规定：“1.委员会由教科文组织秘书处协助。2.秘书处起草大会和委员会文件及其会议的议程草案和确保其决定的执行”⑮，秘书处实际上是协助《公约》在国际一级实施的主要机构。因此，所有的申请、计划、动议，如果不在程序上经过秘书处的认可，也就无法进入缔约国大会和委员会的议程。此外，考虑到当时《操作指南》第33段、第34段对于申报时限和程序的规定，即缔约国的某项申请必须经过两年的周期——越南在2015年委员会常会召开之前提出申请并进入申报流程，于两年后即2017年接受评审。越南的项目转移申请符合相关申报时间和程序的规定。

从另一个方面来看，越南的申请也存在“超规”之处，因之目前所见的秘书处工作文件均将其标注为“特殊对待”（exceptional treatment）。委员会第十届常会的“决定”（Decision 10.COM 19）指出，越南的动议是《公约》实施以来首次提交的项目转移申请，值得在实验的基础上予以特殊对待。这里的特殊对待，其所指正是在相关规定出台之前，于2017年评审周期中，在一种实验性的基础上对该申请加以评审。同时，该决定还建议在2016年委员会常会中增加一项议程，即针对《操作指南》的修订提出建议草案。如何理解上述文字后面的隐藏信息？概言之，越南的申请已超出《操作指南》规定的实践范围，应属于一种“超规”行为，但是，越南的申请虽无既有条款的支持，却也不存在违反既有条款的行为。即是说，其申请仍是在《操作指南》规定的范围内运作，仅在操作上缺乏具体的程序性支持而已。这种情况听起来不太严谨，但在教科文组织内部，或者至少在《公约》发展的过程中，相似案例其实并不鲜见。例如《宣布人类口头和非物质遗产“代表作”计划》（Programme for Proclamation of Masterpieces of the Oral and Intangible Heritage of Humanity，以下简称《“代表作”计划》）的出台便是如此——当各方就该计划付诸实施的一些细节争论不休、难以达成一致时，正是时任总干事费德里科·马约尔（Federico Mayor）派出的特别代表一番表态，建议搁置分歧，采取先实践、后调整的思路，方才挽救了命悬一线的《“代表作”计划》⑯。就本质而言，上述现象可能与教科文组织的工作方式有关。因其达成一致的过程一般都以国际法为凭，通过对话解决争议和问题。也因此，在国际组织的框架内，最为关键的问题可能不在于是否严格遵守了既有规定，而在于各方是否能达成一致，做出了总体上有益于人类及国际社会的各种决定。由是观之，越南的申请在当时虽然超出了《操作指南》的规定，但也在客观上揭开了《公约》名录列入机制改革的大幕。以现在的眼光来看，该事件对于《公约》发展所产生的影响，总体上应该是利大于弊。

此外，“决定”（Decision 10.COM 19）还提及，委员会计划在第十二届常会（2017）之前召开一次开放性政府间工作组会议，讨论修订《操作指南》中关于项目转移和除名的条款。从后来的情况看，因为缺乏经费，此次会议未能按计划召开。换言之，虽然当时委员会已经意识到修订《操作指南》的必要性，但由于经费紧张该动议未能进入秘书处和委员会的议程，并一直搁浅至2022年召开的缔约国大会第九次会议（LHE / 22 / 9.GA / Resolutions）。因此，当时越南的项目转移申请只能在一种实验性的基础上操作。在委员会第十届常会上，越南通过外交上的成功运作，在若干时任委员国及秘书处的支持与配合之下，取得了一次策略性的胜利。其中最为关键的一点，在于以韩国、比利时为首的支持方对于国际议事规则的深入认识和精准把握。其成功地通过引导，将讨论重点从项目转移是否具有合理性和是否有法可依的问题，转换为各方是否能够在当前的实验性做法上达成一致的问题。换言之，规则是各方在共识基础上人为建构的一种客观现实，当规则无法为现实服务时，各方只需要在此前规则的范围内重新达成共识，便能重新定义规则。这种逻辑本无可厚非，但是在事实上也会对规则本身造成一定损害，也就是我们一般所说的规则的公信力和权威性丧失的问题。这正是当前名录列入机制反思最深层次的内因——为了《公约》的完善及发展，需要在修复问题的基础上，强化其程序上的严谨性，维护其作为国际法的权威性。实际上，自2015年以来，《公约》名录列入机制已陷入日益政治化的困境。原本设立名录列入机制的初衷从赋予相关非遗项目一种国际性的认可、提升各方对于非遗保护的重视，现已逐渐沦为各国展开国际文化竞争、抢夺非遗话语权的工具。这也导致自2015年以来，一大批审查机构建议退回或不予列入的申请，在委员会的讨论中屡遭翻案并被列入名录或名册的现象成为常态。

在某种意义上，由2015年委员会常会所开启的、涉及项目转移的一系列非常规操作，对后来的实践确实造成了深远的影响。虽然在是届常会中，越南联合其他国家的动议未遭遇到特别大的阻力，其通过也算顺畅。但是，委员会在“决定”（Decision 10.COM 19）中提及，越南的项目将在2017周期中得到评审，但其需要先提交一份关于项目现状的报告（Decision 10.COM 19, para. 7）以及列入代表作名录的申报书，委员会才会在当年评审的材料上限之外，对其进行单独审查并形成“决定”。而且，委员会将先对项目的现状报告进行评审，将其从急需保护名录中除名；尔后才对其列入代表作名录的申报书进行评审，查看其是否符合列入该名录的相关标准（Decision 10.COM 19, para. 8）。上述“决定”在缺乏具体规定的前提下，实际上发挥了指导实践的重要作用。自此，越南的项目转移申请正式进入评审的基本流程。

到了2017年，越南于2016年提交的申报材料被移交至审查机构审查。面对《公约》生效以来首次出现的项目转移申请，审查机构成员遭遇到了巨大的挑战。在其提交的工作报告中，审查机构提请委员会建立恰当的措施，进一步明确未来评审中关于项目转移的程序。此届常会中通过的“决定”（Decision 12.COM 14）亦指出，需要从越南的项目转移申请中汲取经验并修改《操作指南》，从而建立更加清晰的程序以指导实践。与此同时，委员会也意识到越南的实验性做法虽然带来一些积极的变化，但其背后的隐患也是显而易见的。因此，委员会同时也在该“决定”中建议各国，应在《操作指南》的相关规定正式确立以前，暂缓提交已列入项目的转移和除名申请（Decision 12.COM 14, para. 7）。这说明，委员会对于当初越南个案影响的估计不足。当其意识到需要对《操作指南》进行修改，相关的实践方才具有合法性和合理性之后，项目转移的实验性做法当即便被叫停。此后，秘书处不再鼓励并接受缔约国提交项目转移申请。应该说，直到2017年第十二届委员会常会上，由2015年引发的一系列连锁反应，最终使得委员会不得不面对《操作指南》的修订以及名录列入机制改革的问题。

最后还有一个细节需要提及，即“决定”（Decision 12.COM 14）决定在2019年委员会第十四届常会之前召开一个开放性政府间工作组会议，围绕项目转移、除名以及名录列入机制的宗旨、列入标准、内在关联等方面展开反思。但是，仍与此前若干届常会相似，此次会议召开与否，取决于是否有缔约国额外的资金捐助。从后来的信息看（Decision 13.COM 6），日本政府捐赠了一笔经费，并明确要求此经费须用于2019年召开一次专家预备会议以及一次开放性工作组会议。另外，“决定”（Decision 13.COM 10）指出，上述两个会议应该围绕《公约》名录列入机制的性质及宗旨，以及相关列入标准（特别是代表作名录列入标准R.2）与名录本身性质及宗旨之间的关系展开反思。至此，前有越南项目所引发的修改《操作指南》的现实需求，后有日本政府的资助作为开启讨论的物质基础，秘书处决定先于2020年召开专家会，再于2021年召开开放性政府间工作组会。从现实的情况看，因新冠疫情的肆虐，两次会议都被安排在了2021年举行。

上述简要回顾可视作2021年名录列入机制全球反思专家会的重要前提。可以看出，《公约》虽然是教科文组织在文化领域发展较快的国际法框架，但其机制本身也一直处于发展和完善中。特别是当越南这一特例出现时，《公约》本身隐而未发的问题就被曝露出来。在教科文组织的系统内，解决问题的主要方式为国际对话。换言之，此次专家会的目的在于为相关缔约国在名录列入机制改革的问题上取得最大限度内的共识提供具有建设性的专业建议以及具有可操作性的工作路径。

作者简介：

敏承华，南京理工大学马克思主义学院博士研究生，主要研究方向为非物质文化遗产、民族学、马克思主义理论等。

朱刚，中国社会科学院民族文学研究所副研究员，主要研究方向为民族文学、民俗学、口头传统、非物质文化遗产等。

来源：中国非物质文化遗产公众号

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